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LA SICUREZZA NEGLI EDIFICI SCOLASTICI: ANALISI DI ALCUNE PROPOSTE DI LEGGE
Alcuni dati pubblicati, il 17 ottobre 2017, nel XVIII Rapporto di Legambiente sulla qualità dell’edilizia scolastica, mettono in luce che oltre il 60% degli edifici scolastici è stato costruito prima del 1976, cioè prima dell’entrata in vigore della normativa antisismica. Di questi sono circa 6500 gli edifici scolastici che si trovano in aree sismiche classificate in zona 1 o 2, ovvero quelle a maggior rischio.
In generale, le inchieste di questi ultimi tempi hanno dimostrato che nella maggior parte degli edifici scolastici vi è la necessità di interventi di manutenzione, anche urgenti, e i finanziamenti, che pure negli ultimi anni sono stati stanziati, non sono ancora stati completamente spesi, con il risultato che i problemi di sicurezza in molti casi permangono.
A questo punto, occorre ricordare che gli edifici scolastici pubblici, oltre ad essere il luogo in cui studiano circa sei milioni e ottocentomila alunni della scuola primaria e secondaria di primo e secondo grado (dati ISTAT a.s. 2014/2015), sono anche luoghi di lavoro ai sensi del D.Lgs 81/08, testo unico in materia di salute e sicurezza delle lavoratrici e dei lavoratori nei luoghi di lavoro.
Come noto tra i diversi obblighi contenuti nel D.Lgs 81/08 vi è quello, posto in capo al datore di lavoro, di valutare tutti i rischi. E tra tutti i rischi, non ultimo, vi è quello di valutare la stabilità e la solidità degli edifici che ospitano i luoghi di lavoro e di qualunque altra opera e struttura presente nel luogo di lavoro stesso (allegato IV punto 1.1).
E’ altrettanto risaputo che gli edifici in uso alle direzioni scolastiche, di norma, appartengono agli enti locali e che sui funzionari incaricati da tali enti incombono gli obblighi previsti dall’art. 18, comma 3, del Dlgs 81/08 relativi agli interventi strutturali e di manutenzione necessari per assicurare la sicurezza dei locali e degli edifici assegnati in uso alle istituzioni scolastiche ed educative.
Pur di fronte ad evidenti criticità, non di rado si assiste ad uno stucchevole rimpallo di responsabilità. Da un lato le direzioni scolastiche, che pure in molti casi non valutano compiutamente i rischi connessi agli elementi strutturali e non strutturali degli edifici scolastici e di conseguenza non adottano le misure di prevenzione (compresa, quando necessaria, la chiusura degli edifici o di loro parti) e dall’altro gli enti proprietari che, lamentando l’indisponibilità delle risorse necessarie, non provvedono con solerzia agli interventi loro richiesti dalla norma.
E’ in questo quadro che nell’ultima legislatura sono state presentate alla Camera dei Deputati due nuove proposte di legge la n. 3963 recante “Modifiche al decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, in materia di sicurezza degli edifici scolastici” e la n. 3830 recante “Modifica all’articolo 18 del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, concernente la responsabilità dei dirigenti in materia di sicurezza dei luoghi di lavoro”.
Le due proposte, successivamente unificate, sono state oggetto dei lavori parlamentari con la discussione in sede referente e consultiva presso le Commissioni I (Affari Costituzionali), II (Giustizia), VIII (Ambiente) e XII (Affari Sociali) della Camera dei Deputati.
Pur non giungendo all’approvazione dell’aula di Montecitorio, la proposta unificata ha raccolto, poco prima dello scioglimento delle Camere, il parere favorevole delle suddette Commissioni e anche del Commissario per le questioni regionali.
Il testo base della proposta unificata rispetto al testo delle due proposte originarie ha visto un lavoro di affinamento che è stato favorito dai contributi offerti da diversi esperti del settore sentiti in audizione.
Sebbene, la possibilità di vedere approvata la norma in questa legislatura è definitivamente tramontata, non appare peregrina l’ipotesi che la proposta venga ripresentata nella prossima legislatura. Occorre quindi analizzare il testo scaturito dal lavoro delle Commissioni per fare alcune raccomandazioni.
Il testo della proposta di legge unificata che ha ottenuto il parere favorevole delle Commissioni Parlamentari è il seguente:
ART. 1.
1. Al decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, sono apportate le seguenti modificazioni:
a) all'articolo 18 è aggiunto, in fine, il seguente comma:
«3-
b) all'articolo 28, dopo il comma 3, è aggiunto il seguente:
«3.1. Per le sedi delle istituzioni scolastiche, la valutazione dei rischi strutturali degli edifici e l'individuazione delle misure necessarie a prevenirli sono di esclusiva competenza dell'amministrazione tenuta, per effetto di norme o convenzioni, alla loro fornitura e manutenzione. Il documento di valutazione di cui al comma 2 è redatto dal datore di lavoro congiuntamente all'amministrazione tenuta, per effetto di norme o convenzioni, alla loro fornitura e manutenzione. Il Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, di concerto con il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, sentite la Conferenza Stato-
Dall’analisi del testo emergono non poche criticità.
L’eventuale inserimento del comma 3 ter comma 1, primo periodo, rispetto all’attuale e cogente articolo 18, comma 3 del D.Lgs 81/08, che anche con l’eventuale modifica normativa proposta verrebbe confermato, aggiungerebbe alcuni elementi di dubbia utilità. Già oggi, è pacifico che i dirigenti delle istituzioni scolastiche, in quanto titolari dell’obbligo di valutazione, rispondono dei rischi che incombono sul personale scolastico e sugli alunni. Dunque il tenore della nuova proposta pare voler limitare tale obbligo alle attività connesse la presenza dei soggetti da tutelare e andrebbe quindi a limitare, impropriamente, il vincolo contenuto nella Direttiva 391/89/CE, che impone invece di valutare tutti i rischi. E’ evidente che esistano rischi che incombono sul personale scolastico e sugli alunni che non sono correlati alle attività scolastiche, ad esempio il terremoto.
Occorre ricordare che proprio l’adozione in pejus dell’obbligo di valutazione dei rischi, aveva determinato l'emanazione di una sentenza di condanna da parte della Corte di Giustizia delle Comunità Europee, nei confronti dell'Italia, per non avere esplicitato l'obbligo che la valutazione dei rischi fosse intesa come estesa a "tutti" i rischi per la salute e la sicurezza (Corte di Giustizia delle Comunità Europee 15111/2001).
Infatti, in contraddizione con il primo periodo della proposta, il secondo periodo della stessa da un lato ribadisce, ampliandolo agli aspetti civili e amministrativi, il principio già oggi contenuto nel comma 3 dell’art. 18 del D.Lgs 81/08, secondo il quale gli obblighi relativi agli interventi strutturali e di manutenzione sono a carico dell’ente proprietario e che gli obblighi a carico dei dirigenti scolastici si intendono assolti con la richiesta del loro adempimento all’amministrazione competente, dall’altro riprende posizioni già espresse dalla giurisprudenza secondo le quali al dirigente scolastico compete, in ogni caso, l’adozione delle “misure di carattere gestionale di propria competenza”.
Dunque, come si può pensare che un dirigente scolastico possa efficacemente richiedere all’ente proprietario “gli interventi strutturali e di manutenzione di cui al comma 3” senza aver condotto un’attenta e capillare valutazione dei rischi dell’edificio ?
Si continua a commettere l’errore, già commesso in passato, di pensare alla valutazione dei rischi, prevista dal D.L.gs 81/08, come ad un obbligo formale da conformare alle proprie esigenze e financo ai limiti delle proprie conoscenze e competenze, senza comprendere che, invece, la valutazione di tutti i rischi costituisce la condizione preliminare all’adozione, o, in questo caso, alla richiesta di adozione, delle misure necessarie a garantire condizioni di salubrità e di sicurezza.
Con la sentenza n.43786/2010, la Corte di Cassazione ci insegna che la legislazione vigente (da ultimo il D.Lgs 81108) "ha messo in luce un primordiale aspetto della sicurezza, imponendo lo strumento della valutazione dei rischi, documento che il datore di lavoro deve elaborare in collaborazione con il responsabile del servizio di prevenzione e protezione, e quindi con il soggetto dotato di qualificazione professionale aperta agli aspetti più propriamente scientifici della sicurezza; l'essenzialità di tale documento, deriva con evidenza dal fatto che, senza la consapevolezza dei rischi, non è possibile una politica della sicurezza"
La formulazione del terzo periodo della proposta di legge unificata ribadisce nuovamente gli obblighi in capo agli enti proprietari in tema di interventi strutturali e di manutenzione andando a puntualizzare alcuni aspetti. Si cita il caso dell’installazione degli impianti e la loro verifica periodica. Tale puntualizzazione può essere utile, mentre poco chiara appare la successiva precisazione riguardante “aree e spazi degli edifici non assegnati alle istituzioni scolastiche nonché ai vani e locali tecnici, tetti e sottotetti delle sedi delle istituzioni scolastiche”.
Proprio quest’anno, il 22 novembre, 2018, ricorrerà il decennale dalla morte di Vito Scafidi, lo studente del Liceo Darwin di Rivoli che rimase ucciso a causa del crollo di un controsoffitto, che costituiva sia il solaio dell’aula scolastica ove egli si trovava con altri studenti, sia il pavimento del vano tecnico sovrastante.
Al riguardo il testo della proposta di norma non pare casuale. Occorre dunque chiarire che tali elementi non possono sfuggire alla responsabilità, sia pure concorrente, di un dirigente scolastico e del suo RSPP, quando possano impattare sulla sicurezza dei soggetti da loro tutelati.
Curiosa è la formula della proposta di legge con la quale si associa la valutazione della eventuale “sussistenza di un pericolo grave e immediato” alla “diligenza del buon padre di famiglia” che si richiede in tal caso ai dirigenti delle istituzioni scolastiche.
E’ noto che la maggioranza dei dirigenti delle istituzioni scolastiche non possiede competenze tecniche, dunque a loro, come agli altri datori di lavoro, il D.Lgs 81/08 affianca figure tecniche come gli addetti e il responsabile del Servizio di Prevenzione e Protezione e il Medico competente. Inoltre occorre ricordare che l’articolo 31, comma terzo, del D.Lgs 81/08 prevede che il datore di lavoro possa avvalersi di persone esterne alla azienda in possesso delle conoscenze professionali necessarie, per integrare, ove occorra, l’azione di prevenzione e protezione del servizio.
Dunque sembrerebbe più consono fare riferimento non tanto alla “diligenza del buon padre di famiglia” quanto al fatto che i Dirigenti debbano rivolgersi a soggetti in possesso di competenza specifica onde ottenere una indicazione tecnica in merito alla sussistenza, o meno, di un pericolo grave e immediato.
Più interessante appare l’ultimo periodo della proposta di modifica dell’articolo 18 del D.Lgs 81/08, laddove si prevede in modo esplicito la possibilità di “interdire parzialmente o totalmente l'utilizzo dei locali e degli edifici assegnati, nonché ordinarne l'evacuazione” senza temere di incorrere nella violazione degli articoli 331, 340 e 658 del codice penale.
Non si tratta di una proposta originale e d’altra parte la giurisprudenza aveva già avuto modo di esprimersi al riguardo affermando il principio secondo il quale il dirigente scolastico non può consentire “il protrarsi delle attività” in un edificio nel quale, a causa delle gravi carenze riscontrate nelle strutture, “nessuno avrebbe dovuto ancora dimorare” (Cassazione Penale, Sez. 4, 21 gennaio 2016, n. 2536).
Dunque si tratta di misure che già oggi non solo sono possibili, ma doverose, tuttavia se ciò può rappresentare un elemento di maggior incisività, ben venga l’eventuale modifica normativa.
La seconda modifica proposta riguarda l’articolo 28 del D.Lgs 81/08 e quindi il tema della valutazione dei rischi.
A parte una notazione che riguarda la sequenzialità dei commi dell’articolo in questione che già oggi dopo il comma 3 vede un comma 3 bis e un comma 3 ter, e quindi sarebbe opportuno che il nuovo testo fosse rubricato come comma 4 o al limite 3-
In particolare la proposta di modifica tende a creare una diversa procedura di valutazione dei rischi strutturali delle istituzioni scolastiche. La prima osservazione relativa alla forma della norma proposta evidenzia che senza un richiamo all’articolo 18, comma 3, e senza specificare che si tratta delle istituzioni scolastiche pubbliche la norma potrebbe interessare, senza che vi sia un reale interesse del legislatore in tal senso, anche istituzioni scolastiche private. La seconda osservazione riguarda il fatto che si dovesse adottare la procedura proposta alle scuole sarebbe logico applicarla a tutti i casi ricompresi dall’articolo 18, comma 3 del D.Lgs 81/08.
Nel merito, la norma sembra voler individuare in capo ad un soggetto diverso dal datore di lavoro, ovvero nell'ente proprietario, l’obbligo di valutare i rischi strutturali. Se la volontà fosse effettivamente quella di trasferire l’obbligo di valutare tali rischi dal datore di lavoro della scuola ad un soggetto diverso occorrerebbe, quanto meno, definire con maggior precisione cosa si intenda per “rischi strutturali”, quale sia il soggetto da individuare all’interno dell’ente proprietario e, come già detto, individuare le sanzioni in caso di inadempienza di tale soggetto (diversamente si verrebbe a creare una evidente disparità tra i diversi soggetti obbligati).
Tuttavia, il secondo periodo prevede che a seguito della valutazione dei “rischi strutturali” effettuata dall’Ente proprietario il documento di valutazione debba essere “redatto dal datore di lavoro congiuntamente all'amministrazione tenuta, per effetto di norme o convenzioni, alla loro fornitura e manutenzione”.
In questo passaggio non pare più così netta la volontà di trasferire al solo ente proprietario la responsabilità della valutazione dei rischi strutturali, impegnando, invece, la direzione scolastica nella condivisione del documento di valutazione. D’altra parte non può che essere la direzione scolastica a disporre le misure organizzative e procedurali per il proprio personale.
Questa indeterminatezza di ruoli e di funzioni porta gli estensori del progetto di Legge a prevedere un successivo regolamento da emanarsi a cura del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, di concerto con il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, sentite la Conferenza Stato-
In merito all’obbligo di valutazione dei rischi a carico dell’ente proprietario occorre osservare che sebbene non vi sia nell’attuale D.Lgs 81/08 una indicazione così esplicita come quella contenuta nella proposta di legge, la giurisprudenza ha avuto modo di affrontare il tema proprio nella sentenza “Darwin”.
Le motivazioni della sentenza pronunciata dalla Corte di Appello di Torino il 28/10/2013, confermate dalla sentenza 12223/2016 della Corte di Cassazione, contengono un passaggio cruciale ben rappresentato dal Giudice estensore Dottor Luciano Grasso. Il giudice con riferimento all’attuale articolo 18, comma 3, del DLgs 81/08 scrive: “La norma espressamente richiama l'intero Decreto, di appartenenza, e dunque tutti gli obblighi ivi previsti, e prescritti, tra cui, prioritaria, la valutazione dei rischi, per la quale si appalesa del tutto evidente la necessità di previamente conoscere tutti i locali che compongono l'edificio, onde innanzitutto conoscere le loro condizioni, a fini strutturali e manutentivi. Ora, nell'edificio del liceo Darwin era ricompreso anche il vano tecnico, del controsoffitto dell'aula oggetto del crollo, ispezionabile tramite la botola,. presente sul controsoffitto, e previa apertura della stessa. Nella vigenza di tale rigorosa normativa, le dette lacune organizzative e procedurali si sono concretizzate (come meglio si svilupperà ulteriormente, trattando delle singole posizioni di detti imputati [i dirigenti della Provincia ndr]) nella mancanza di una adeguata "mappatura", e programmazione degli interventi, sulla base di una previa, completa, valutazione dei rischi, momento "primordiale", · come ritenuto dalla sentenza sopra citata.
Dunque anche questo aspetto della proposta di legge non appare come una novità assoluta, infatti, secondo il Giudice, la lettera dell’articolo 18, comma 3 del D.Lgs 81/08, laddove prevede che gli “interventi strutturali e di manutenzione” sono necessari per assicurare la sicurezza dei locali e degli edifici assegnati “ai sensi del presente decreto legislativo”, deve essere intesa nel senso che per raggiungere tale obiettivo l’ente proprietario non può prescindere da una valutazione dei rischi, che indaghi tutti i locali che compongono l'edificio allo scopo di “conoscere le loro condizioni, a fini strutturali e manutentivi”.
In conclusione, si ritiene che per affrontare il problema senza guardare alle, pur legittime, aspettative di questo o di quel gruppo di interesse (non è un segreto che in relazione alle proposte di legge presentate vi sia stata una azione di lobby da parte delle associazioni dei dirigenti scolastici), occorra innanzi tutto mettere in campo più risorse per realizzare, in ogni edificio scolastico, delle valutazioni dei rischi complete e accurate che mettano in luce le criticità e indichino le soluzioni. Non pare sbagliato il principio secondo il quale in questa fase di valutazione si debba garantire una leale collaborazione tra le direzioni scolastiche e gli enti proprietari, ma ciò deve avvenire sulla base di una corresponsabilità e non giocando sul rimpallo delle responsabilità in quella che appare una guerra tra poveri.